К вопросу об истории налогового консультирования в России
Налоговое консультирование - необходимый элемент рыночной инфраструктуры. Но оно относится не только к последней, но и является неотъемлемой частью всей системы налоговых правоотношений. Давно получив широкое распространение в западных странах, в России налоговое консультирование зародилось с серьезным опозданием. Оно было вызвано к жизни настоятельными потребностями российских налогоплательщиков.
В конце 1980-х годов в соответствии с принятым к тому времени законодательством в стране стали создаваться кооперативы, развивалась индивидуальная трудовая деятельность. Затем экономика страны твердо встала на путь рыночных реформ.
Налоги, носившие до этого характер скрытых отчислений в бюджет, постепенно заняли подобающее им ведущее место в формировании доходов страны. Предприниматели и финансовые службы организаций начали осваивать новое для них поле деятельности - налогообложение. В первые годы им помогали инструкции Минфина России и Государственной налоговой службы, но с введением в действие Налогового кодекса Российской Федерации (часть первая - с 1 января 1999 г. и часть вторая - с 1 января 2001 г.) его главы стали законами прямого действия. Налогоплательщик, зачастую слабо подготовленный в вопросах финансового порядка, остался с законом «один на один».
В условиях многократного роста числа предприятий и иных организаций разнообразных форм собственности ощущалась острейшая нехватка финансовых и бухгалтерских работников. Кроме того, далеко не все даже из числа опытных специалистов этих профилей уверенно чувствовали себя в новых рыночных условиях. Ведь внедрявшиеся налоги в корне изменяли финансовую систему страны, а потому и бухгалтерскую деятельность.
Может быть, это кому-то покажется парадоксальным, но в какой-то период новейшей российской истории налогоплательщики получали основную помощь от Государственной налоговой службы.
В 1990-е годы в налоговой сфере государству пришлось решать одновременно несколько крупномасштабных взаимосвязанных между собой задач, из которых назовем:
- формирование и развитие самой налоговой системы России в целом;
- создание специальной структуры, обеспечивающей налоговое администрирование;
- воспитание налогового правосознания граждан;
- борьба с организациями мафиозного толка, сознательно уклоняющимися от налогообложения.
Решение таких задач осложнялось тем, что оно проходило в условиях всеобщего кризиса народного хозяйства страны, вызванного так называемой перестройкой, а затем углубившегося резким переходным характером, который переживала российская экономика. Тем не менее в сравнительно короткие сроки в России была создана вертикаль государственной налоговой службы с рациональной, высокоэффективной трехзвенной системой управления.
Основной задачей, которую ставили российские законодатели перед налоговой службой страны, являлось обеспечение полноты и своевременности уплаты налогов. В задачу налоговой службы, по крайней мере в виде прямой обязанности, не входило разъяснение налогового законодательства, а уж тем более консультирование налогоплательщиков. Хотя надо отметить, что во многих развитых странах налоговые службы выполняли и выполняют и такие функции.
В условиях нестабильности формирующейся налоговой системы страны, в частности нехватки квалифицированных кадров налоговой службы, сравнительно легко было осуществлять лишь чисто фискальные (карательные) функции: штрафовать, приостанавливать счета, арестовывать имущество организаций и т.п. Многочисленные налоговые правонарушения совершались не только умышленно с целью сокрытия доходов от налогообложения, но во многом просто и из-за незнания и неумения налогоплательщиков правильно исчислять и уплачивать налоги. Профессиональный опыт подсказывает, что неумышленных нарушений было никак не меньше 30% от общего числа налоговых правонарушений. В результате возникали значительные возможности доначисления огромных сумм налогов, пени, штрафов. Тем более, что некоторые налоги, как, например, налог на добавленную стоимость, вообще не имели своих прототипов в нашей стране, а потому и не было какого бы то ни было опыта их взимания.
Правда, легкие и крупные суммы указанных доначислений отнюдь не означали чьего бы то ни было финансового благополучия. Просто стремительно росла недоимка организаций по платежам в бюджет, а их финансовое положение столь же быстро ухудшалось. Адекватно такой ситуации в 1992 г. Государственная налоговая инспекция по г. Москве выдвинула лозунг: «Взимать налоги, а не штрафы», что, кстати говоря, оказалось гораздо эффективнее и с точки зрения наполнения бюджета.
Налогоплательщики не знают, как платить налог на добавленную стоимость? Вскоре пришло осознание того, что их надо не столько штрафовать за это, сколько обучать. Именно тогда и был начат процесс обучения и консультирования налогоплательщиков работниками налоговых инспекций. Затем стало ясно
и то, что такая практика годится лишь в качестве начальной ступени сложного процесса выстраивания цивилизованных взаимоотношений между налоговыми службами и налогоплательщиками.
В 1993 г. при Государственной налоговой инспекции по г. Москве был создан «Учебно-информационный центр», в обязанности которого сначала вменялось, во-первых, повышение квалификации налоговых инспекторов и, во-вторых, обучение налогоплательщиков основам исчисления налогов. Центр действовал на хозрасчетной основе, хорошо вписался в рыночную инфраструктуру, быстро приобрел популярность у налогоплательщиков, способствовал улучшению имиджа налоговой службы. Деятельность центра выявила огромную потребность и настоятельную необходимость в налоговом консультировании предприятий и иных организаций Москвы, всей страны.
Спустя несколько лет была предпринята попытка государственного регулирования налогового консультирования в стране. Так, по инициативе Министерства Российской Федерации по налогам и сборам 4 августа 2000 г. постановлением № 57 Министерства труда и социального развития Российской Федерации новая специальность «Консультант по налогам и сборам» была введена в квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих. В то же время при МНС России была организована «Центральная консультационная служба» с отделениями в ряде регионов. Понятно, что эта деятельность не могла входить в число основных видов деятельности данного министерства, поскольку в Налоговом кодексе Российской Федерации подобная задача налоговой службе не предписывалась. Министерство по налогам и сборам выступило лишь застрельщиком создания налогового консультирования в России. По его инициативе возникла структура, которая вписывалась в картину профильного мирового опыта.
В сентябре 2000 г. пять российских вузов в Москве начали подготовку налоговых консультантов по программам, утвержденным Министерством Российской Федерации по налогам и сборам. За 2000-2001 учебный год квалификационный аттестат «Консультант по налогам и сборам» получили первые 700 специалистов. А в настоящее время в России работают более 7 тысяч аттестованных налоговых консультантов и их численность с каждым годом увеличивается.
Как же организована подготовка налоговых консультантов? Сегодня более 80 образовательных организаций по всей России реализуют программы по подготовке консультантов по налогам и сборам.
Базовая программа для экономистов и юристов с высшим образованием и со стажем работы по специальности рассчитана на 380 часов. Дополнительно разработаны программы, ориентированные на различные категории слушателей. Для практикующих аудиторов реализуется программа на 180 часов, а специалисты с непрофильным образованием обучаются по значительно удлиненной программе в 540 часов.
Разработаны специализированные программы обучения для налоговых консультантов, работающих с участниками рынка ценных бумаг и фондового рынка, а также для налоговых консультантов, специализирующихся по кредитным вопросам.
Практика последних шести лет показала, что рынку нужны не только консультанты по налогам и сборам, но и иные специалисты в сфере налогообложения. В связи с этим подготовлены и реализуются программы, ориентированные на выпускников вузов, не имеющих стажа работы, по налогообложению бизнеса - по специализациям «Организация и ведение налогового учета» и «Налоговый юрист».
Очень важно, чтобы рассматриваемое обучение осуществлялось повсеместно по единым базовым программам, хотя при этом возможен и необходим учет и региональных, и отраслевых особенностей. Так, консультанту, действующему в крупном городе, не так важно знать все тонкости, связанные с исчислением и взиманием, скажем, единого сельскохозяйственного налога.
По единым программам должны готовиться и специалисты, оказывающие услуги по внешнему и внутрифирменному налоговому консультированию. Ведь такие специалисты должны руководствоваться одними и теми же правилами и стандартами консультирования, хорошо понимать друг друга.
Внутрифирменное налоговое консультирование приобретает все большее распространение. Сегодня всякая солидная фирма, любой крупный банк или иная значительная организация уже создали или создают налоговые подразделения, которые плотно взаимодействуют с финансовыми и бухгалтерскими службами. Правомерен вопрос: не сужает ли подобная ситуация поле деятельности внешних консультантов, которые работают в специализированных консалтинговых фирмах или выступают в качестве лиц «свободных профессий»? Следует подчеркнуть, что внешний консультант ценен прежде всего и больше всего именно тем, что он максимально административно независим в своих профессиональных суждениях и может видеть задачу (проблему), которую следует решить, «со стороны».
Совершенствование учебных программ и литературы, прежде всего для отражения в них новаций меняющегося налогового законодательства и научных достижений, и контроль за качеством обучения налоговых консультантов в вузах, расположенных в разных краях и областях нашей страны, осуществляет сегодня Палата налоговых консультантов, межрегиональная общественная организация образованная в 2002 г.
Деятельность указанной организации направлена на достижение следующих целей:
- дальнейшее развитие профессионального налогового консультирования в России;
- защита интересов и информационная поддержка налоговых консультантов, а через них и налогоплательщиков;
- подготовка, переподготовка и повышение квалификации профессиональных налоговых консультантов;
- объединение налоговых консультантов и организаций, занимающихся налоговым консультированием.
Для достижения указанных целей рассматриваемая организация:
- проводит научно-исследовательскую работу по проблемам гармонизации налогового законодательства;
- участвует в проведении налоговой реформы в России с целью, в частности, установления разумного равновесия между фискальными интересами государства и интересами налогоплательщиков;
- осуществляет информационную поддержку процесса реформирования налоговой системы;
- содействует созданию и развитию сети структур, функционирующих в сфере профессионального налогового консультирования (учебных центров, налоговых консультаций и т.п.);
- разрабатывает правила, стандарты профессионального налогового консультирования;
- участвует в разработке и подготовке проектов нормативно-правовых актов всех уровней российской власти, которые так или иначе затрагивают интересы налоговых консультантов и налогоплательщиков;
- обеспечивает защиту прав и интересов налогоплательщиков в различных допустимых законодательством формах;
- ведет образовательную деятельность, включая подготовку, профессиональную переподготовку и повышение квалификации не только самих налоговых консультантов, но и тех, кто обучает последних (заметим в скобках: ежегодно в сентябре проводится конференция преподавателей более 80 вузов страны, в которых обучаются налоговые консультанты, с целью наиболее адекватного отражения новаций налогового законодательства, теоретического и методического характера в учебных программах и литературе).
В Москве создан и действует Общероссийский центр налогового консультирования и стажировки, где специалисты могут приобрести практические навыки и налогового консультирования.
Налоговые консультанты могут получить профильную методологическую и информационную помощь не только в столице. Большую роль играет в этом развитие сети региональных отделений Палаты налоговых консультантов. По состоянию на 2008 г. уже активно функционируют региональные отделения в Республиках Татарстан и Мордовия, в Пермском крае, в семи российских областях, в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре. Еще шесть краевых и областных региональных отделений откроются в следующем году.
С октября 2003 г. издается журнал «Налоговые споры» - официальный печатный орган Палаты налоговых консультантов, важная площадка открытого профессионального обмена мнениями.
Для обмена опытом проводятся конференции, «круглые столы», иные собрания профессионального сообщества. Эксперты последнего постоянно принимают участие в общероссийских и международных встречах с аудиторами, экономистами, бухгалтерами, налоговиками.
Только что на конференции Европейской конфедерации налоговых консультантов (CFE) в Мадриде Палата налоговых консультантов России получила статус её Наблюдателя.
Сегодня система налогов в любой развитой стране становится все более и более разветвленной, сложной. И, скажем, вопросы исчисления налогов все в большей мере становятся преимущественно делом профессионально подготовленных людей. Поэтому во многих странах мира стало общепринятой практика, когда рассчитывать налоги гражданам и организациям, предвидеть последствия тех или иных налоговых их поступков помогают налоговые консультанты. Все это становится привычным и для России - роль налоговых консультантов в нашей стране возрастает, сегодня они востребованы как никогда.
Вместе с тем следует отметить, что у некоторых работников государственной службы порой возникает настороженное отношение к деятельности налоговых консультантов. Особенно в тех случаях, когда речь идет о вопросах оптимизации налоговой нагрузки и налогового планирования, помощь клиентам по которым является одной из функций налоговых консультантов.
Формула «оптимизация налоговых платежей», широко распространенная в западных странах, достаточно нова для российской деловой жизни. Она почти не разработана отечественной экономической мыслью. Более того, оптимизацию налогов у нас нередко путают с незаконной минимизацией налогов, с уклонением от налогообложения, хотя эти вещи имеют между собой мало общего.
Между тем оптимизация налоговой нагрузки, на наш взгляд, является важнейшей задачей экономической науки, государства. Политическая зрелость здесь должна выразиться в том, чтобы через налоговую систему, построенную разумно, в том числе и с учетом экономических интересов налогоплательщиков, то есть практически всего активного населения, стимулировать расширение налоговой базы, обеспечивая тем самым перспективные потребности государственного бюджета, а отнюдь не в том, чтобы, максимизируя налоговые поступления сейчас, удовлетворить сиюминутные бюджетные потребности, как, к сожалению, нередко происходит на деле.
Нередко отождествляют оптимизацию налогов в масштабе организации с минимизацией налогов. Это неверно в принципе. Дело в том, что сокращение уплаты по одним налогам и сборам может быть сопряжено с увеличением уплаты по другим налогам и сборам. Подобно тому, как в масштабе всей страны или региона увеличение поступлений по одним налогам может привести к снижению поступлений по другим налогам, а в конечном счете - даже к общему сокращению доходов бюджета.
Отсюда следует, что государству выгодно все-таки иметь оптимально функционирующую налоговую систему, в формировании которой в ходе налоговой реформы могут оказать огромную помощь налоговые консультанты. А организациям при этом целесообразно не пытаться уменьшать отдельные виды налоговых платежей, а строить рациональную систему управления финансовыми потоками, добиваясь оптимизации налогов применением, в частности, методов налогового планирования.
В чьих же интересах действует налоговый консультант - государства или налогоплательщика? Представляется, что нет антагонистического противоречия между интересами государства и интересами налогоплательщика, ибо в конечном счете задача правильной и своевременной уплаты налоги - это и есть задача каждого добросовестного налогоплательщика. Все заинтересованы в увеличении собираемости налогов, в максимальном выводе бизнеса из теневого сектора, в сокращении издержек налогоплательщиков при исполнении ими обязанностей по уплате налогов. Реализация же подобных целей требует повышения правовой культуры налогоплательщиков, воспитания у них потребности и готовности к взаимодействию с государственными налоговыми органами. Этими вопросами также занимаются налоговые консультанты.
Каждый налогоплательщик заинтересован в том, чтобы росла экономическая мощь России, чтобы решались социальные проблемы. А средств, кроме налогов, у государства для этого нет.
Естественно, что каждый налогоплательщик заинтересован меньше платить налогов, в рамках закона минимизировать свою налоговую базу и не переплачивать государству.
Но это, по нашему мнению, в интересах и государства. Последнее отнюдь не заинтересовано в том, чтобы налогоплательщики переплачивали, ухудшая тем самым свое финансовое положение. Ибо национальное богатство страны создается налогоплательщиками - физическими и юридическими лицами, хозяйствующими субъектами. Должна быть гармонизирована система взаимоотношений между государством и налогоплательщиками.
Как бы то ни было, действительные интересы и государства, и налогоплательщиков в конечном счете все же толкают обе стороны к выстраиванию партнерской модели взаимоотношений заинтересованных сторон в налоговой сфере. Именно в направлении формирования таких взаимоотношений работает сообщество профессиональных консультантов.
Профессиональное сообщество налоговых консультантов, как представляется, может и должно активно участвовать в процессе проведения налоговой реформы. Следует признать, что сегодня голос налогоплательщика не очень слышен при решении тех или иных налоговых вопросов. Мы считаем, что указанное сообщество может и должно обобщать имеющиеся результаты исследовательской наработки и накопленный опыт квалифицированных специалистов в области налогообложения, доводить их в консолидированном виде до сведения профильных федеральных министерств и ведомств, правительства, палат российского парламента, чтобы таким образом активно повлиять на проведение в стране налоговой реформы.
На наш взгляд, следовало бы законодательно закрепить принцип сотрудничества в налоговой сфере в качестве основополагающего принципа правовых взаимоотношений между государственными налоговыми органами, налогоплательщиками и налоговыми консультантами. Такая идея, по сути дела, просматривается и в обнародованных основных направлениях налоговой политики в Российской Федерации в настоящее время и на ближайшую перспективу.
Д. Г. Черник, президент Палаты налоговых консультантов России,
доктор экономических наук, профессор, Заслуженный экономист Российской Федерации
